К настоящему времени приняты важнейшие законодательные и нормативно-методические документы, регламентирующие инновационную деятельность в Российской Федерации. Хотя, в целом, законодательный опыт России в области инноваций применительно к условиям рыночной экономики пока еще очень мал (Емельянов, 2011). В большинстве случаев законодательная база нашей страны в плане регулирования экономических отношений и интеллектуальной собственности опирается на принципы индустриальной экономики, в то время как в мире используют правовое поле постиндустриальной экономики.

 

Федеральный уровень

Инновационная деятельность в Российской Федерации еще не имеет адекватного правового регулирования. В отношении научных исследований, как одного из видов инновационной деятельности, подобные нормы существуют, и они определены в федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике”. Что касается более широкого поля инновационной деятельности, подобного основополагающего законодательного документа на федеральном уровне до сих пор не существует, несмотря на то, что во многих регионах такие законодательные акты не только приняты, но и постоянно совершенствуются. 

В настоящее время существует только проект федерального консолидирующего закона об инновационной деятельности. Однако в 2011 г. Д.А. Медведевым был подписан № 254-ФЗ от 21 июля 2011 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», который ввел понятия «инновация», «инновационная деятельность», «инновационная инфраструктура», «инновационный проект», «коммерциализация научных результатов», главу «Государственная поддержка инновационной деятельности».

Правовой базой инновационного процесса является законодательство в области интеллектуальной собственности (Дьяконова, Обухова, 2010). В соответствии со ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование интеллектуальной собственности находится в ведении Российской Федерации. Приняты специальные законы, определяющие правовой режим изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для ЭВМ и баз данных, топологий интегральных микросхем, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров.

Инновационные отношения регулируются также международными договорами и соглашениями (Парижская конвенция по охране промышленной собственности, Евразийская патентная конвенция и др.). Отношения, возникающие в связи с созданием и использованием инноваций в предпринимательской деятельности, опосредуются различными договорами. Подзаконными актами разного уровня регулируются отдельные аспекты инновационной деятельности. Так, Распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2001 г. № 1607-р одобрены Основные направления реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности.

Нормативно-правовая база научно-технической политики в Российской Федерации определена в ряде документов федерального уровня: в федеральном законе “О науке и государственной научно-технической политике”, “Основы политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года”, в Доктрине развития российской науки (Емельянов, 2011).

В Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике” даны определения государственной научно-технической политики, изложены ее основные цели и принципы, установлены основания для взаимодействия федеральных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации в проведении региональной научно-технической политики.

В 2002 г. были утверждены “Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу”, а также “Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации” и “Перечень критических технологий Российской Федерации”.

Разграничение полномочий при проведении научно-технической политики предусмотрено федеральным законом от 20 июня 2003 г. “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Ряд законодательных актов регулирует отдельные направления инновационной деятельности. Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ “О статусе наукограда Российской Федерации” и постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 1072 “Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращения такого статуса” определены меры государственной поддержки муниципальных образований с высокой концентрацией научно-технического, промышленного и образовательного потенциала.

IV часть Гражданского Кодекса Российской Федерации, указ Президента Российской Федерации от 22 июня 1998 г. № 863 “О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий” и постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 1999 г. № 982 “Об использовании результатов научно-технической деятельности” - являются правовой базой для государственного стимулирования процессов создания, правовой охраны и использования результатов научно-технической деятельности, повышения на этой основе конкурентоспособности продукции.

Федеральным законом №209-ФЗ от 27.07.2007 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусмотрены меры по стимулированию развития малого предпринимательства, в том числе и в научно-технической сфере.

Правилами предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, регулируются вопросы финансового обеспечения поддержки субъектов малых и средних инновационных предприятий (СМСП).

Введение в практику государственного регулирования новых форм стимулирования развития отдельных территорий, включая особые экономические зоны, совместного финансирования крупных инвестиционных проектов из средств Инвестфонда Российской Федерации, стимулирования развития высокотехнологичных производств обеспечено рядом законодательных актов, принятых в последние годы.

Федеральный закон Российской Федерации “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” принят в 2005 г. (№ 116-ФЗ от 22 июля 2005 г.). В соответствии с Законом на территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов: промышленно-производственные особые экономические зоны; технико-внедренческие особые экономические зоны; туристско-рекреационные особые экономические зоны; портовые особые экономические зоны. Напрямую на стимулирование инновационной деятельности направлено создание технико-внедренческих и промышленно-производственных ОЭЗ.

Закон устанавливает порядок образования ОЭЗ, в соответствии с которым высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием его целесообразности и эффективности для решения задач федерального, регионального и местного значения.

Инвестиционный фонд Российской Федерации, созданный в 2005 г., является одним из основных механизмов государственно-частного предпринимательства (ГЧП), сложившихся на данный момент в российской практике. Инвестфонд Российской Федерации предназначен для государственной поддержки:

- инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение, направленных на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной) и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства;

- инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, направленных на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации в части создания и (или) развития объектов транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов Российской Федерации и (или) муниципальной собственности, а также для реализации инновационных проектов.

Порядок предоставления господдержки в рамках рассматриваемого механизма устанавливается Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134 (в ред. Постановлений Правительства Российской Федерации от 23.06.2008 №468, от 29.12.2008 г. №1064, от 10.03.2009 № 214). Существенным изменением в функционировании Инвестфонда Российской Федерации стала возможность предоставления господдержки региональным и межрегиональным проектам. Если раньше поддержку из средств Инвестфонда Российской Федерации получали только проекты федерального значения с объемом инвестиций свыше 5 млрд. руб., то с выходом Постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2008 г. № 468, вносящего изменения в Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, такую поддержку могут получить менее масштабные проекты регионального уровня стоимостью от 500 млн. руб. В соответствии с п. 66 Правил бюджетные ассигнования Фонда могут предоставляться для реализации инновационных проектов.

Следует отметить, что п. 66, предусматривающий возможность государственной поддержки инновационных проектов, не проработан детально, в нем не определены критерии отнесения проекта к инновационному, не сформулированы особенности расчетов эффективности инновационных проектов, порядок выделения средств для инновационных проектов, т.е. разделы Постановления, относящиеся к инновационным проектам, не доведены до инструментального состояния (Емельянов, 2011).

Постановление Правительства РФ от 30 октября 2010 г. № 880 “О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение” определяет правила распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, а также регламентирует создание региональных инвестиционных фондов. Субсидии предоставляются в целях создания (строительства, реконструкции) транспортной, энергетической и (или) инженерной инфраструктуры. Возможность софинансирования инновационных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, в документе не прописана.

В 2010 г. был принят пакет документов, направленных на стимулирование инновационной деятельности. Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”» закрепил новый подход к регулированию инноваций.

В постановлении Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 218 “О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства” утверждены Правила предоставления субсидий на государственную поддержку развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичных производств. Субсидии предоставляются из федерального бюджета на реализацию комплексных проектов по созданию высокотехнологичных производств на конкурсной основе.

Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 219 “О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования” предусматривает выделение на государственную поддержку инновационной инфраструктуры, включая поддержку малого инновационного предпринимательства, в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования из федерального бюджета в 2010 г. 3 млрд. руб., в 2011 г. - 2 млрд. руб., в 2012 г. - 3 млрд. руб. На реализацию программы развития инновационной инфраструктуры образовательного учреждений на основе открытого конкурса выделяются бюджетные ассигнования на срок до 3 лет с объемом финансирования до 50 млн. руб. в год (Емельянов, 2011).

Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 220 “О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования” направлено на государственную поддержку развития науки и инноваций в высшей школе и повышение качества высшего образования. Учреждены гранты Правительства РФ, выделяемые на конкурсной основе, для поддержки научных исследований в высшей школе. Размер ассигнований из государственного бюджета в 2010-2012 гг. на выплату грантов составил 12 млрд. руб. Участие региональных органов власти в реализации трех указанных постановлений не предусматривается, распорядителями средств являются федеральные органы.

Также приняты другие не менее важные нормативно-правовые документы регулирования инновационной деятельности последних лет: комплексная программа “Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий”, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 10 марта 2006 г. № 328-р; приказы Минэкономразвития от 30 января 2009 г. № 31, от 16 февраля 2010 г. № 59 “О мерах по реализации мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства” (в 2009 и 2010 гг., соответственно). Этим список не исчерпывается. Существует огромное количество специальных нормативно-правовых актов поддержки инноваций в стране, принятых на федеральном уровне. Логично предположить, что нормативно-правовая база регулирования инновационной деятельности с федерального уровня транспонируется на уровень регионов.

Состояние современного законодательства в области инноваций свидетельствует о том, что право в данной области пока не выступает в роли активного фактора. При этом основными причинами несовершенства законодательства являются:

- незавершенность законодательного обеспечения научно-технической и инновационной деятельности;

- противоречивость отдельных норм законодательства, содержащихся в различных нормативно-правовых актах;

- неопределенность отраслевой принадлежности норм об инновационной деятельности с учетом существующей системы права (Емельянов, 2011).

 

Уровень субъекта Российской Федерации

В настоящее время из-за отсутствия полноценного нормативно-правового регулирования инновационной деятельности на федеральном уровне особое значение приобретает анализ регионального опыта законодательного решения данных вопросов. Все субъекты Российской Федерации в своей нормативно-правовой базе в зависимости от специфики региона учитывают инновационную деятельность.

Для эффективного развития региональных инновационных систем в законодательстве отдельных регионов предусмотрено создание специализированных координационных центров, экспертных советов и рабочих групп. Это положительно сказывается на инновационной активности региона в плане развития и совершенствования инновационной инфраструктуры.

Перед региональными властями стоит серьезная задача - формирование региональных инновационных систем (РИС).

Способами государственного вмешательства в развитие инновационной деятельности (ИД) в регионах являются непосредственная поддержка субъектов ИД, реализация научно-технической и инновационной политики и др. Основные методы государственной поддержки организаций инновационной инфраструктуры в регионах заключаются в следующем:

1. Бюджетное финансирование части расходов. Применяется для государственных учреждений.

2. Предоставление целевых субвенций на погашение налоговых льгот инновационным организациям.

3. Предоставление целевых бюджетных средств финансовым институтам типа фонда развития, венчурного фонда для использования на выдачу инновационным организациям кредитов на льготных условиях.

4. Принятие на счет бюджета части расходов по содержанию объектов материальной инфраструктуры, используемой организациями инновационной инфраструктуры (содержание помещений, коммунальные расходы, услуги электронной связи).

Важнейшим механизмом реализации региональной научно-технической и инновационной политики является государственный заказ, реализуемый в виде:

- региональных научно-технических и инновационных целевых программ;

- важнейших инновационных проектов регионального значения;

- регионального заказа на прикладные исследования и научно-техническую продукцию;

- создания объектов инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности.

В настоящее время в ряде регионов Российской Федерации происходит активное формирование инновационных систем. Данный процесс заключается:

- в выработке региональных форм регулирования инновационной деятельности. Формы регулирования часто воспроизводят “лучшие практики”, имевшие место в отдельных регионах, и вписываются в макроэкономические условия и программы, предлагаемые Российской Федерацией;

- развитии инфраструктуры инноваций;

- формировании инновационной практики субъектов экономической деятельности.

Основными документами, регулирующими вопросы инновационного развития на региональном уровне, являются:

- стратегии регионального социально-экономического развития (в части, определяющей развитие и использование инновационного потенциала);

- региональные законы об инновационной деятельности;

- региональные стратегии и целевые программы развития инноваций;

- положения о специализированных органах, ответственных за проведение региональной инновационной политики.

Российские регионы в разной степени уделяют внимание развитию инновационной деятельности. Практически во всех субъектах Российской Федерации в том или ином виде приняты документы долгосрочного стратегического развития, согласованные с Концепцией социально-экономического развития до 2020 г., в которых предусмотрены разделы, касающиеся инновационного развития региона. Во многих регионах приняты законодательные акты, обеспечивающие поддержку инноваций. Эти акты бывают, как правило, двух видов - региональные законы об инновационной деятельности и законы (постановления) о концепциях инновационного развития региона или о программах поддержки инновационной деятельности.

Несомненными лидерами в области законодательных инициатив регулирования инновационной деятельности по числу принятых нормативно-правовых актов и степени проработанности в них инструментов поддержки инноваций являются Самарская, Воронежская, Калужская, Свердловская, Томская области, Республика Татарстан (Емельянов, 2011).

Таким образом, инновационная активность региона напрямую зависит от эффективности регионального инновационного законодательства. Опыт передовых регионов в инновациях показывает, что без должной нормативно-правовой поддержки инновационной деятельности не только снижается инновационная активность, но и теряются конкурентные преимущества региона и, как следствие, снижается инновационный потенциал.

Согласно анализу Э.Г. Мансурова (2010), из-за недостаточности правового регулирования инновационной деятельности на федеральном уровне инициатива создания нормативно-правовой базы инновационной деятельности перешла в региональное законотворчество, что оказало сильное влияние на разнообразие в подходах к определению основных понятий инновационной деятельности. Например, региональное законодательство некоторых субъектов РФ, как указано у Э.Г. Мансурова (2010), обходится без понятия «инновация», используя детально разработанные понятия инновационного продукта, инновационного проекта, инновационной продукции и инновационной государственной политики (Амурская, Брянская, Калужская, Новосибирская, Омская, Рязанская, Смоленская области, Забайкальский и Приморский края, республики Коми и Тыва). В таких условиях, когда отсутствует федеральный закон “Об инновационной деятельности”, на региональное законодательство ложится трудная задача по формированию аппарата и выработке единого подхода к толкованию содержания основных терминов инновационной деятельности.

 

Научная работа